CERDE - Centre d’Etudes et de Recherches sur le Droit de l’Environnement


Analyse critique de l’article 40 de l’avant-projet de Constitution


PollutionPublié le 2020-03-19 17:56:54


La Constitution vit et meurt ! Tel pourrait être le message traduit par la mise en place de la Commission Constitutionnelle le 29 septembre 2016 en vue de passer à une Vème République, par l’adoption d’une nouvelle constitution (1). Selon le rapport de la Commission Constitutionnelle, cet avant-projet de constitution est initié dans le souci « constant d’œuvrer à l’adoption d’une loi fondamentale insusceptible de révision intempestive » et « […] aussi une volonté de doter le Burkina Faso d’une Constitution universaliste […] » (2).

A l’évidence, cette constitution devrait fixer les bases de l’ère post-insurrectionnel en assurant la rupture dans la détermination des modalités de la dévolution et de l’exercice du pouvoir politique et la garantie de droits fondamentaux de la personne humaine. En remettant au Chef de l’Etat son rapport et l’avant-projet de Constitution de la Vème République, le 14 novembre 2017, la Commission Constitutionnelle a décliné par l’avant-projet de constitution les conditions du renforcement du système politique Burkinabè et la mise en place de droits et devoirs innovants touchant à des questions diverses de l’existence humaine. Au titre de ces innovations, l’avant-projet de Constitution entend faire de certaines activités relatives à l’environnement un crime environnemental. L’article 40 dudit projet détermine le contenu de ce crime environnemental suivant le libellé ci-après :

« La production, l’acquisition, le stockage, la manipulation, l’évacuation des produits chimiques dangereux, des déchets toxiques et polluants sur le territoire national sont règlementés par la loi.

L’importation, le transit, le stockage, le déversement et le traitement sur le territoire national de produits chimiques dangereux étrangers ainsi que tout accord y relatif, constituent un crime environnemental.

Tout dommage causé à l’environnement doit faire l’objet d’une juste réparation ».

Cette disposition constitue une innovation constitutionnelle visant à criminaliser certaines activités touchant aux produits chimiques dangereux d’origine étrangère dans l’ordre juridique national. Elle est censée instaurer en une prescription répressive des comportements qui étaient jusque-là considérés comme licites. Partant de là, il faut admettre, au-delà de l’appréciation positive relative à l’institution formelle d’un crime environnemental, que cette disposition pose des problèmes de cohérence à la lecture de son libellé. Elle soulève aussi un questionnement lié à l’opportunité d’une telle affirmation. Il y a donc au centre de cette disposition une double réflexion pour laquelle il peut être intéressant d’engager une analyse critique sur le sens de l’article 40 avant d’énoncer quelques idées sur l’opportunité de la consécration constitutionnelle du crime environnemental.  

  1. Le sens ambigu de l’article 40 de l’avant-projet de la Constitution de la Vème République

L’ambiguïté de l’article 40 peut s’apprécier à deux niveaux. Cette disposition traduit un clair-obscur de la logique règlementaire et prohibitive (A) et participe de la mise en cause d’accords à portée internationale (B). Ces deux idées seront successivement examinées.

  1. Le clair-obscur de la logique règlementaire et prohibitive

Selon l’article 40,

« La production, l’acquisition, le stockage, la manipulation, l’évacuation des produits chimiques dangereux, des déchets toxiques et polluants sur le territoire national sont règlementés par la loi.

L’importation, le transit, le stockage, le déversement et le traitement sur le territoire national de produits chimiques dangereux étrangers ainsi que tout accord y relatif, constituent un crime environnemental […] ».

Il ressort deux logiques de l’article 40. D’une part, la logique règlementaire au sens large en vertu de laquelle « la production, l’acquisition, le stockage, la manipulation, l’évacuation des produits chimiques dangereux, des déchets toxiques et polluants sur le territoire national […] ». L’ensemble de ces activités doivent faire l’objet d’un encadrement par voie législative. D’autre part, l’instauration d’un crime environnemental pour l’ensemble des activités d’importation, de transit, de stockage, de déversement et de traitement « sur le territoire national de produits chimiques dangereux étrangers […] ».

A priori, le crime dont il est question ne prend en considération que les « produits chimiques dangereux étrangers » ou les produits chimiques dangereux qui ont fait l’objet d’une importation sur le territoire national du Burkina Faso. Sauf que, dans la pratique, la plupart des produits chimiques dangereux existant sur le territoire national ont une origine étrangère. Il n’est pas improbable que pourront faire partie du crime environnemental, les activités relatives aux produits chimiques dangereux, des déchets toxiques et polluants telles que prévues par l’article 40 al. 1. On se trouve dans une situation où les produits soumis à règlementation législative peuvent être vidés de leur substance formelle dès lors que par l’effet de leur mouvement (importation) ils échoient, pour la plupart, dans la catégorie des produits chimiques dangereux étrangers.

On aurait pu éviter cette situation de clair-obscur en établissant une distinction entre les produits chimiques dangereux en cause. Dans ce sens, une distinction peut être établi entre le mouvement des déchets dangereux et les autres substances chimiques (pesticides, polluants organiques persistants, etc.) (3). Ainsi, peuvent être considérés comme un crime environnemental les mouvements d’importation des déchets dangereux sur le territoire national. Les mouvements relatifs aux autres substances chimiques seront soumis à réglementation. C’est d’ailleurs dans cette perspective que la Constitution ivoirienne du 8 avril 2016 prescrit que « le transit, l’importation ou le stockage illégal et le déversement de déchets toxiques [c’est nous qui soulignons] sur le territoire national constituent des crimes ». La constitution d’une manière implicite renvoie à la loi pour la règlementation des autres substances chimiques, qui peuvent comporter leur lot d’institution de crimes comme c’est d’ailleurs le cas pour les crimes environnementaux prévus aux articles 141 à 144 de la loi n°006-2013/AN portant code de l’environnement au Burkina Faso. La Constitution Nigérienne abonde d’ailleurs dans le même sens en son article 35 (4).

En dehors de la situation clair-obscur sus-indiquée, la situation d’ambigüité est aussi apparente dans la mise en cause d’accords à portée internationale.

 

  1. La mise en cause d’accords à portée internationale

L’article 40 criminalise les activités relatives aux produits chimiques dangereux étrangers en prohibant tout accord y relatif. Autrement dit, il ne saurait exister d’accord bilatéral, régional ou multilatéral portant sur l’importation, le transit, le stockage, le déversement et le traitement sur le territoire national de produits chimiques dangereux étrangers.  En l’état actuel de l’article 40, cette disposition pose des problèmes de compatibilité avec des accords internationaux et régionaux auxquels est partie le Burkina Faso (5). L’essentiel des accords relatifs aux produits chimiques dangereux, en dehors de la Convention de Bamako sur l’interdiction d’importer en Afrique des déchets dangereux, établissent un régime à géométrie variable en fonction de leurs caractéristiques. Il s’agit d’un régime à la fois de contrôle et d’interdiction compte tenu de la toxicité des produits chimiques (6).

En guise d’illustration, les conventions de Bâle, de Rotterdam et de Stockholm, auxquelles sont partie le Burkina Faso, établissent des régimes alternatifs dans les mouvements des produits chimiques dangereux. La Convention de Stockholm, à laquelle le Burkina Faso est partie depuis le 31 décembre 2004, établit un régime des obligations des Etats parties sur la base de trois listes : la liste A (élimination), B (restriction) et C (contrôle). Sur la base de la liste A, les Etats sont soumis à une procédure d’élimination de dix-huit (18) substances chimiques industrielles et pesticides produits volontairement. L’élimination de ces substances met en place un régime d’obligations relatives à la production et l’utilisation au sein des Etats. Pour un Etat comme le Burkina Faso, la Convention de Stockholm établit un régime de différenciation permettant l’élimination ou la restriction progressive de ces substances dangereuses en tenant compte des considérations socio-économiques (7).

Il parait donc surprenant que compte tenu de l’engagement du Burkina Faso à des accords qui établissent un régime complexe de la gestion des substances chimiques dangereuses, l’article 40 établisse d’une manière aussi simpliste et sévère leur prohibition. Et ce d’autant plus que les implications socio-économiques de ces substances chimiques dangereuses, qui entrent dans les procédés de fabrication de matières premières, ont conduit ces accords internationaux à l’opérationnalisation de la différenciation dans l’élimination. La compatibilité de cette disposition aux accords internationaux met en lumière l’inopportunité d’un tel dispositif. Et elle met en jeu son opportunité.

  

  1. Opportunité de la consécration constitutionnelle du crime environnemental

Les produits chimiques dangereux sont sujet à de nombreux intérêts. Ce sont ceux-ci qui déterminent l’orientation des normes. Sur cette base, il s’agit de rechercher par la maitrise des enjeux (A) et la logique répressive (B) les modalités de prise en compte de ces facteurs par l’article 40 de l’avant-projet de Constitution.

  1. La maitrise des enjeux

Chaque Etat souverain a le droit de prendre des mesures appropriées pour protéger son ordre public écologique. A ce titre, il peut prendre des mesures restrictives par rapport à l’utilisation de certains produits chimiques sur son territoire. Cette prohibition formelle, appelle à la considération d’un certain nombre d’enjeux qui sont importants pour le Burkina Faso. La nécessité afférente et avérée des produits chimiques dans certains domaines d’activités laisse entrevoir que le régime juridique qui découle de l’article 40 ne devrait pas être aussi absolu. L’on est en passe de se demander en effet, si le développement industriel - minier et manufacturier -, l’agriculture – de subsistance et de rente - ainsi que la recherche scientifique pourrait être viable sans l’importation ou le stockage de produits chimiques dangereux d’origine étrangère. De notre point de vue, malgré leurs caractéristiques particulières, les produits chimiques dangereux sont indispensables pour soutenir notre développement.

 Le mercure et le cyanure sont à n’en point douter des produits chimiques dangereux pour l’environnement et la santé humaine. Ils sont prohibés dans les activités d’exploitation artisanale de l’or au Burkina Faso (8), ce qui n’est pas le cas lorsqu’ il s’agit d’une exploitation industrielle. Là, il y a généralement un respect des bonnes pratiques d’utilisation des produits chimiques dangereux comme le cyanure, le mercure, le plomb, la chaud, le borax... dans le traitement des minerais.  Incriminer donc l’importation ou le stockage de ces produits revient à empêcher implicitement l’exploitation industrielle des importants sites miniers dont la contribution au budget national et local s’améliore ces dernières années (9). Cette répression peut vite montrer des insuffisances qu’il faut rattraper par une règlementation plus efficace et efficiente.

La législation européenne régule l’utilisation du cyanure dans l’industrie minière en créant un cadre qui assure que son utilisation dans le traitement des minéraux est sans danger et que les risques pour la santé des individus sont contrôlés (10). Par exemple, toute décharge contenant du cyanure est traitée dans une unité de destruction de cyanure. Il s’agit là d’une Meilleure Technique Disponible (MTD) qui est ainsi trouvée. Il y a mieux à promouvoir alors les meilleures pratiques en matière d’extraction minière et de contrôler l’importation, le transport, le stockage et l’utilisation des produits chimiques dangereux que de les interdire.

  1. La technique répressive

 

La prévention, la réparation et la répression sont les principales fonctions du droit de l’environnement admises par la doctrine. Si les deux premières visent respectivement à prévenir les atteintes graves à l’environnement et à réparer lesdites atteintes, la dernière-qui nous intéresse notamment- vise à punir un comportement anti-social ayant perturbé l’ordre public écologique (11). C’est donc une action a posteriori en principe.  Suivant l’article 40 de l’avant-projet de la Constitution de la Ve république du Burkina Faso, la répression du crime environnemental peut intervenir dès lors qu’il existe un risque de perturbation de cet ordre public du seul fait de l’importation, du transit ou du stockage. Cette logique absolutiste de la répressive des produits chimiques dangereux se heurte à la nécessité non moins importante d’une utilisation contrôlée de ces produits pour notre pays au regard des enjeux socio-économiques.

 Une logique de contrôle déjà présente dans la règlementation Burkinabè devrait être prise en compte par l’avant-projet de Constitution d’une manière claire. Le contrôle permettra de favoriser l’autorisation des activités d’importation, de stockage, de transit, de déversement ou de traitement délivrée par l’autorité publique avec des obligations très précises. Il s’agit, entre autres, de surveiller les activités menées conformément à l’autorisation et si les conditions de celle-ci ne sont pas respectées de les modifier selon que de besoin. Le droit burkinabè des produits chimiques porte donc sur le contrôle des produits chimiques industriels et ceux utilisés dans l’exploitation minière. Le régime de contrôle permet ainsi à l’administration publique environnementale burkinabè de surveiller avec d’autres services publics les mouvements d’importation, de transit, de stockage et de déversement de produits chimiques dangereux sur son territoire. Dans tous les cas, la logique répressive complète la logique anticipative et n’intervient que dans des situations anti-sociales.

En sus, la coordination de l’action publique permettra d’évaluer progressivement les incidences de ces produits sur l’environnement et la santé humaine. L’enjeu majeur qui s’attache désormais à notre sécurité chimique au Burkina Faso est l’existence d’une réglementation adéquate dont la Constitution de la Ve République doit jeter les bases solides en sus d’une administration de l’environnement cohérente, aux moyens concrets.

 

Conclusion

En guise de conclusion, nous pensons que l’article 40 pourrait être amendé en s’inspirant des textes constitutionnels suivants :

  1. Constitution de la République du Niger

Art. 35 - […] L'acquisition, le stockage, la manipulation et l'évacuation des déchets toxiques ou polluants provenant des usines et autres unités industrielles ou artisanales installées sur le territoire national sont réglementés par la loi.

Le transit, l'importation, le stockage, l'enfouissement, le déversement sur le territoire national de déchets toxiques ou polluants étrangers, ainsi que tout accord y relatif constituent un crime contre la nation, puni par la loi.

.

 

  1. Constitution de la République du Bénin

 

Art. 29 – […] Le transit, l’importation, le stockage, l’enfouissement, le déversement sur le territoire national des déchets toxiques ou polluants étrangers et tout accord y relatif constitue un crime contre la Nation. Les sanctions applicables sont définies par la loi.

 

  1. Constitution de la République de Côte d’Ivoire

 

Art. 27 - […] Le transit, l’importation ou le stockage illégal et le déversement de déchets toxiques sur le territoire national constituent des crimes imprescriptibles.

Banatié Abel KOUSSOUBE

Dr. Yda Alexis NAGALO

 

Bibliographie

  1. A.M.G. LOADA, L.M. IBRIGA, Droit constitutionnel et Institutions Politiques, Ouagadougou, Padeg, Coll. Précis de droit Burkinabè, Septembre 2008, p. 15.
  2. Rapport de la Commission Constitutionnel relatif à l’avant-projet de Constitution de la Vème République, 2017, p.7.
  3. P.M. DUPUY, J. VINUALES, Introduction au droit international de l’environnement, Bruxelles, Larcier-Bruylant, 2015, p. 283 et ss.
  4. « […] Le transit, l'importation, le stockage, l'enfouissement, le déversement sur le territoire national de déchets toxiques ou polluants étrangers, ainsi que tout accord y relatif constituent un crime contre la nation, puni par la loi ». En lisant d’ailleurs cette disposition nigérienne, l’on s’aperçoit très vite que la Commission constitutionnelle s’y est inspiré sauf qu’elle procède à un élargissement conceptuel (Déchets toxiques vs. Produits chimiques dangereux) plus large et qui altère la qualité rédactionnelle de l’article 40 en ses alinéas 1 et 2.
  5. Le Burkina Faso est partie a de nombreux accords internationaux et régionaux. Il s’agit de : Convention concernant l’emploi de la Céruse dans la peinture, Convention pour la protection de la couche d’ozone, Convention relative aux zones humides d’importance internationale particulièrement comme habitat des oiseaux d’eau (Recommandation 6.14 relative aux produits chimiques toxiques ; Brisbane, Australie, 19-27 mars 1996), Réglementation sur l’homologation des pesticides  commune aux Etats membres du CILSS, Convention de l’OIT concernant la sécurité dans l’utilisation des produits chimiques au travail (C170), Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination, Convention de Rotterdam sur la procédure de consentement préalable en connaissance de cause (PIC) applicable à certains produits chimiques et pesticides dangereux  qui font l’objet d’un commerce international, Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants (POP), Convention de l’OIT sur la sécurité et la santé dans l’agriculture (C184), Convention de Bamako ou Convention sur l’interdiction d’importer en Afrique des déchets dangereux et sur le contrôle des mouvements transfrontières.
  6. J.P. BEURIER, C-A. KISS, Droit international de l’environnement, Paris, Pedone, 3ème ed., 2004, p. 375.
  7. Voir sur ce point, P. LALLAS, « The Stockholm Convention on Persistent Organic Pollution », AJIL, n°95, 2001, p. 692.  
  8. « Il est interdit d’utiliser des explosifs et des substances chimiques dangereuses notamment le cyanure et le mercure dans les activités d’exploitation artisanale », Article 77 de la loi n° 036-2015/CNT du 26 juin 2015 portant code minier au Burkina Faso.
  9. Rapport de la commission d’enquête parlementaire sur la gestion des titres miniers et la responsabilité environnementale et sociale des entreprises minières, avril 2016, p. 8.
  10. Directive 2006/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 concernant la gestion des déchets de l'industrie extractive et modifiant la directive 2004/35/CE - Déclaration du Parlement européen, du Conseil et de la Commission
  11. A. GARANE, A. ZAKANE, Droit de l’environnement burkinabé, Collection Précis de droit burkinabé, UFR-SJP, Ouagadougou, septembre 2008, p.12.



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